12 декабря исполняется 20 лет Конституции Российской Федерации. Накануне юбилея «Известия» встретились с одним из авторов Основного закона страны Сергеем Шахраем, который рассказал, почему премьер прячется за президентом, почему Украина может лишиться Крыма и почему не нужна должность вице-президента.
Конституция — не инструкция для газовой горелки
— Сергей Михайлович, средний возраст конституций в мире за последний век — 12 лет. Не устарел ли наш Основной закон?
— Я бы назвал нашу Конституцию зрелой. Ее главная особенность в том, что мы заложили в ней несколько моделей желаемого будущего для России. Модель устройства власти, когда президент не возглавляет правительство, исполнительную власть, а является арбитром, модель парламента, федеративную модель государства, правовой статус личности, модель контроля общества за деньгами и бюрократией. Реализация этих моделей ни по одной позиции на 60% не выполнена. Это означает, что Конституция не устарела.
Кстати, действующий президент — первый лидер, который не переписал Конституцию под себя, придя к власти. Были ленинская, сталинская, брежневская конституции. Хрущева сняли за то, что он написал свою Конституцию в 1964 году. А Путин 14 лет по этой Конституции живет.
— Но она же не вечна. Ее можно менять, или вы противник внесения изменений?
— Однозначно нельзя! Покажите мне задачу, которую нельзя решить, не меняя Конституцию. Приперло? Давайте примем конституционный закон. Я вам его быстро напишу, бесплатно. При чем здесь поправка?
Если попытаться сделать Конституцию, как инструкцию для газовой горелки, недели две будет удобно: поднес, крутанул, зажег. Через три недели не поднес, не крутанул — а время ушло, Конституции нет. 400 поправок было в 1993 году. Вдумайтесь, прошло 20 лет, и мы опять втягиваемся в поправки?! Китайцы закрытым партийным письмом запретили использовать словосочетание «изменение Конституции», так как это размывает политическую стабильность.
— Чем отличаются конституционные законы от поправок?
— В 1993 году нельзя было решить часть проблем из-за конфликтов, и мы написали, что они могут быть решены в будущем с помощью конституционных законов. Всего принят 21 закон. Например, конституционный закон о правительстве в 1997 году. В 2001 году конституционный закон о чрезвычайном положении, чуть раньше — закон о референдуме и Конституционном суде.
Конструкция Основного закона такова, что с помощью конституционных законов — а это, по сути, поправки к Конституции, но в особой форме — Конституция может меняться и приспосабливаться к жизни. Дмитрий Медведев внес поправку, что правительство отчитывается перед Государственной думой. Но зачем менять для этого Конституцию? Внести было достаточно поправку в федеральный конституционный закон «О Правительстве». Даже правительство парламентского большинства можно ввести вообще без поправок. Перед выборами в Госдуму президент говорит, что по итогам он предложит премьера из рядов выигравшей партии.
— Что, вы считаете, надо было еще при написании Основного закона обязательно учесть в нем?
— Что брак — это союз мужчины и женщины. В 1993 году мысли такой не было, что это надо регулировать. Но наши соседи — болгары, хорваты — записали, что брак — это не союз депутата с депутатом, а все-таки союз мужчины и женщины. Надо про бадминтон записать. Это не просто спорт. Нация слепнет. В 1-м классе 5% в очках, в 11-м — 56%. А бадминтон лечит зрение. Надо записать, что нация должна быть зрячей. А чтобы она была зрячей, в том числе и политически, надо играть в бадминтон. Но если серьезно, то не нужно каждую вещь тянуть в Конституцию! Она — фундамент.
— А что трогать ни в коем случае нельзя?
— Первый раздел — «Основы конституционного строя», второй раздел — «Права и свободы человека». Мы впервые в Конституции записали доктрину естественного происхождения прав и свобод. Права нам даны от рождения, не потому что нам их подарил президент, парламент или еще кто-то. В результате у нас уже 20 лет никого нельзя лишить гражданства, выгнать из страны, потому что права человека выше. У нас невозможна государственная идеология, потому что мы свободны от рождения и мы индивидуумы, а наша идеология — сама Конституция. Нельзя 13-ю статью трогать. Нам кричат, что Европейский суд по правам человека сел на голову и погоняет. Это юридическое невежество. Потому что международные обязательства у нас ратифицируются федеральными законами, а они не могут противоречить Конституции. То есть обеспечен приоритет Основного закона в решении этих вопросов.
Президент — политический арбитр
— В чем особенность российской Конституции?
— Обычно Конституция — это договор об общественном согласии, стране нужен шаг вперед. А у нас была революция, трагедия, эпизод гражданской войны в столице. И в этих условиях Конституция была как палочка-выручалочка. Надо было сделать так, чтобы из хаоса, революции создать нормальное общество, государство.
Главная наша находка: мы изобрели, как запустить «конституционные шестеренки». Это Конституционный суд с чрезвычайными полномочиями. Любой закон или указ он может отменить из-за несоответствия Основному закону. Конституционный суд толкует, по сути, создает новую норму Конституции. Мало в какой стране есть такой суд. Кроме того, мы исключили президента из исполнительной власти. До этого, как в США, президент возглавлял правительство. Сейчас его задача — если есть конфликт, «слезть с печи» и его разрулить. Он политический арбитр. Ведь все конфликты политические — типовые. И мы написали для их разрешения типовые процедуры.
— Тем не менее срок пребывания президента у власти увеличен, срок полномочий парламента увеличен. Не считаете ли вы, что каждый лидер с помощью законов меняет Конституция под себя, прикрываясь тем, что текст не изменен?
— Каждый лидер работает по той Конституции, которая есть, и работает в коридоре возможностей. Наша дает много политических возможностей. Например, мы не записали всеобщее равное прямое избирательно право. Ну не записали. Нас только ленивый не пинал ногой, что забыли. А у нас другая логика была, что на уровне местного самоуправления должны голосовать только налогоплательщики. Почему у нас премьер всегда за спиной президента прячется? Есть причины разные — экономические, политические. Но в Конституции записано, что президента избирает всё население. И в кризисной ситуации премьер часто отдавал непопулярные решения президенту.
— Вы довольны работой Конституционного суда?
— Да. Кстати, я жертва конституционного правосудия. Я мечтал быть конституционным судьей, был даже кандидатом. Но поскольку на Съезде народных депутатов я представлял закон о новом суде, а коммунисты кричали, что Шахрай написал закон под себя, пришлось с трибуны съезда объявить, что снимаю свою кандидатуру. И так я остался юристом-профессором. А конституционные судьи — это люди, которым подарено судьбой и Конституцией страшно ответственная миссия: 19 человек могут признать не соответствующими Конституции закон, указ, любое действие должностного лица.
Конституционный суд — это ангел-хранитель Конституции. Если бы в поправках о реформе судебной системы записали об объединении: Верховного, Высшего арбитражного и Конституционного судов, то действующая Конституция умерла бы автоматически.
Власть не терпит двоецентрия
— Как Борис Ельцин следил за подготовкой Конституции?
— Вначале работы были 2–3 встречи. Кстати, Борис Ельцин согласился с нашими доводами об изменении роли президента, который становился относительно слабее, чем в прежней Конституции. Борис Ельцин и сам вносил поправки. Таких можно насчитать 13 или 14, они касались первого срока полномочий Совета Федерации и Госдумы. Своей рукой президент правил позиции, связанные с председательством на заседаниях правительства.
— Вы со всеми поправками соглашались или по каким-то спорили?
— Я не согласен был с двумя поправками. Я не считал, что нужна искусственная преграда между депутатами и министрами. Не надо гнаться за классическим разделением — депутаты могут быть министрами, министры — депутатами. Но в результате возник водораздел, который в 1993 году разбросал нужных людей по разным сторонам баррикад.
— В России был пост вице-президента. Нужен ли он сейчас?
— Я всегда был против этого. Но однажды Борис Ельцин позвонил ночью и попросил записать про вице-президента. Я смотрю на список делегации (а Ельцин был тогда в Париже) и понимаю, что рядом с ним Геннадий Бурбулис. Вот, думаю, и кандидат в вице-президенты. Жизнь потом пошла по-другому. Когда прошел референдум, назначены выборы, президенту в напарники понадобились человек, который мог привлечь голоса левых избирателей. И появился Александр Руцкой. Тем не менее трагедию мы всё равно заложили. В России не должно быть вице-президента! Горбачев напоролся на Янаева. Михаил Сергеевич сидит в Форосе, а Янаев принял присягу президента, и к нему все наши автономии примчались и присягнули. Ельцина предал Руцкой, который объявил себя президентом в Белом доме. Власть не терпит двоецентрия. Она должна быть единой.
— А тандем разве не двоевластие?
— Это разные модели. «Тандемы» в Конституцию не пишутся. В них есть ведомый и ведущий, занимающие в нашем случае четко соподчиненные позиции президента и премьера.
— Кто был ведомым в тандеме Путин — Медведев?
— Путин, конечно, лидер. Медведев, конечно, это коллега, партнер Путина, который политически в этой комбинации его поддерживал.
Два слова, которые спасли страну
— Насколько наш народ знает Конституцию?
— Есть достаточно объективные цифры, и они печальны. Пока это 18%. Чуть больше держали текст в руках. В этом и трагедия Конституции. Она и общество живут в разных измерениях.
— Почему такие маленькие цифры?
— Это не детектив. Впрочем, о Конституции можно и нужно говорить понятно и популярно. Надо показывать, что Конституция — документ, который работает. Вспоминаю 1995-й год, каждый день Госдума кричит о недоверии правительству. Виктор Черномырдин, согласившись с нашими доводами, ставит вопрос о доверии правительству сам. В результате он остается у власти, ведь в противном случае через семь дней должно было быть сформировано новое правительство либо проведены досрочные выборы в Госдуму. Вовремя примененный конституционный политический механизм позволяет ситуацию разрулить. Лидеры фракций тогда приехали в Дом правительства, пошумели, поспорили, но до роспуска никто не дошел.
— Вас называют человеком, который юридически прикрывал действия Ельцина при развале СССР, разгоне парламента. Вы считаете себя виновным в развале Союза?
— Это наша общая трагедия. Первого декабря 1991 года референдум на Украине. Тот самый майдан, та самая Незалежность. 96% тогда проголосовали за независимость. От СССР осталось две республики: Российская Федерация и Казахстан. Все остальные вышли из состава Союза в августе–октябре (Прибалтика еще раньше). Когда подписали соглашение о СНГ? 8 декабря. Надо было принимать безотлагательные решения. Прозвенел звонок, приехал врач, а человек, к сожалению, уже мертв. А родственники мутузят врача: что ж ты за врач такой, если у тебя пациент мертв. А без справки врача ни в наследство вступить, ни тело вынести. 8 декабря три государства, которые собирали Союз в 1922 году, — Украина, Белоруссия и Россия — поставили медицинский диагноз: страны нет. Что делать? Поставить крест и надеть траурные повязки? Нет, жизнь продолжается. Создали Содружество независимых государств. Кстати, я в документе написал очень хитрую пятую статью, согласно которой, если Украина из СНГ уходит, Крым остается вопросом спорным, то есть — российским.
— И много таких «уловок» вы создали?
— В действующей Конституции есть два слова, которые спасли страну. В статье 11 записано, что разграничение предметов ведения и полномочий между центром и регионами регулируется Конституцией, федеративными, а также — и эти два слова надо золотыми буквами когда-то высечь — иными договорами. Татарстан и Чечня не подписали федеративный договор в марте 1992 года. Объявили себя независимыми государствами, приняли свои Конституции, не участвовали в референдуме, не выбирали депутатов в общенациональный парламент. Распад продолжался. Одна республика на Кавказе, одна в центре страны на Волге ушли де факто и почти де-юре из страны. Но формулировка «иные договоры» спасла. Вначале в Грозном родился проект нового договора, а в Татарстане потом был поддержан. И в марте 1994 года он был подписан. И эти два слова (иные договоры. — «Известия) привели к тому, что в 1994 году прошли выборы пяти депутатов в Госдуму в Татарстане и двух представителей в Совет Федерации. И когда в Европе собрались головастики-юристы и решали — отпускать или не отпускать Татарстан, я им положил на стол: участвовали в общенациональных выборах, избирали парламент? Вопрос о суверенитете закрыт!
— Как обмывали Конституцию?
— Даже не помню, октябрьская трагедия привела к тому, что я и мои друзья, коллеги, которые потом стали депутатами и министрами, сели на автобусы, уехали в Великий Новгород и создали Партию российского единства и согласия, понимая, что состоялась гражданская война — Россию просто спасло молчание провинции. Но мы понимали, что надо было срочно проводить политическую амнистию. Так что не до обмывания было. В феврале-марте мы вынесли ее в Госдуму. Кстати, в Конституции есть хитрый пункт: амнистия не требует согласия или несогласия президента, это полномочия, которые Госдума по неопределенной категории лиц принимает сама. Таким образом, из-под стражи были освобождены Руцкой, Хасбулатов, Лукьянов. Меня тогда заклеймили все демократы.
Но гражданская война не судится, она с помощью следственных комитетов не решается. Только амнистия. Эти люди перестали быть символами протеста и незаслуженно обиженными. Руцкой еще потом и губернатором поработал.